下阶段臭氧防治工作如何开展？
2022年03月03日
2021年，国民经济和社会发展计划确定的生态环境领域8项约束性指标顺利完成，生态环境质量持续改善，给“十四五”深入打好蓝天保卫战开了个好头。值得注意的是，我国连续两年实现PM2.5、臭氧浓度双下降。然而，臭氧问题仍然需要重视。2021年，全国168个重点城市6-8月连续三个月首要污染物均为臭氧，8月还出现了所有重点城市首要污染物均为臭氧的情况。打好臭氧污染防治攻坚战，实现空气质量持续稳定提升，是“十四五”大气污染防治工作面临的一大挑战。
臭氧污染是全球性的环境问题，多年来一直受到国际社会的关注。世界卫生组织（WHO）最新修订的 《全球空气质量指导值（2021）》中，相比上一版（2005年发布），还特别增设了臭氧浓度高峰季平均值。发达国家在臭氧治理上也积累了不少经验教训，可对中国攻克臭氧污染难题提供借鉴。
亚洲清洁空气中心编写了《消除蓝天下的隐形污染—攻克臭氧难题的国际经验》报告，基于中国臭氧防治工作的现状，深度解析美国、日本、欧洲等国家和地区的国际经验，对中国 “十四五”臭氧污染防治工作提出建议。《报告》希望可以增进国家与地方空气质量管理者了解臭氧治理先行国家的治理经验，为我国在“十四五”及中长期制定和实施更为有效的臭氧污染防治政策提供支持。
进一步明确臭氧治理目标，并将臭氧污染高峰季作为管控重点
“十三五”期间，我国出现了全国及重点区域臭氧年评价（日最大8小时滑动平均浓度值的第90百分位数）浓度不降反升，以及臭氧年度超标城市数量增加的情况，如何促进超标城市尽快达标，同时督促已达标城市维持和进一步改善空气质量水平，是当前臭氧治理面临的一大挑战。
不论是我国在“十三五”PM2.5控制方面的经验，还是欧美空气污染治理经验都表明，确定明确的目标是治理成功关键的第一步。美国和欧盟均的臭氧治理均已达标为目标，并对达标期限设置了具体要求，目前，我国已从国家层面对臭氧治理目标做出规定：《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》指出，到2025年，臭氧浓度增长趋势得到有效遏制，实现细颗粒物和臭氧协同控制。然而，尚未明确具体的臭氧浓度下降目标。
可喜的是，臭氧治理“目标先行”的意识在地方层面已经萌发，不少城市已经提出了具体的臭氧控制目标。截止2021年10月，我国有23个城市发布了臭氧高峰季专项行动方案，其中11个城市提出了臭氧超标天数下降的目标，9个城市提出了臭氧浓度下降的目标。基于美国和欧盟的经验，《报告》建议：
“十四五”期间，生态环境部应进一步明确臭氧治理目标，一是要对在污染形势严峻的重点区域设置臭氧高峰季区域浓度下降目标，同时要对超标城市设置超标天数限制和达标期限，以此对重点区域和超标城市形成强有力约束。
形成以达标为核心的中长期空气质量管理体系，为更多城市提供污染治理的压力、动力和长期污染防治战略信号。
变革管理制度，切实促成区域协同
我国的臭氧污染具有显著的区域特征，大气污染防治重点区域京津冀及周边地区、 长三角地区、汾渭平原的臭氧年评价浓度均高于全国平均水平。而且臭氧生成机制复杂，前体物NOx和VOCs减排比例失调甚至会导致臭氧浓度不降反升。基于这些因素，重点区域的城市如果仅通过自身努力，达到理想的治理成效难度较大。
目前，重点区域已经开始探索臭氧污染治理的区域协作机制，但在减排目标制定时各省市仍基于国家层面要求自行决策，区域协同管理和前体物协同减排机制尚未形成，这一难题在“十四五”期间亟待获得突破。
美国在区域管理制度变革方面的经验主要有：1）立法规定“睦邻”条款，限制上风向州的排放影响：2）变革行政制度，基于臭氧传输区域建立跨州管理机构；3）设定区域排放总量控制目标，允许排放配额交易等。基于美国的经验，《报告》建议：
由生态环境部统筹，基于臭氧污染传输通道和影响识别，划定臭氧区域协同控制区，建立相应的可以落地的跨行政区域的管理机制，协调控制区在臭氧成因与控制研究、减排任务目标、前体物控制举措等方面的协作。
控制区的管理机构可针对区域影响显著的排放源，在臭氧污染高峰季节实施区域总量控制计划，允许地方和企业灵活选择减排措施和技术。
通过立法明确污染区域传输影响的责任和义务，要求各地的大气污染行动防治规划、措施和重大建设项目应在保障自身空气质量达标的同时，通过采取措施消除对周边地区的负面环境影响。
夯实科研支撑，审慎选择控制策略
我国臭氧污染恶化发生在颗粒物问题刚刚开始缓解时，虽然这与相关污染物排放量的增长密切相关，但也暴露出我国之前不够重视多污染物协同控制。而这一问题亟待在臭氧治理上得到根本性的改变，因为NOx和VOCs的协同减排对实现“十四五”臭氧治理目标至关重要。
大量研究发现，我国大部分城市的臭氧污染处于VOCs敏感区，这意味着在NOx浓度无法控制到极低的情况下，强化VOCs控制才能有效遏制臭氧污染。同时，不同区域的污染特征存在差异，应针对不同区域的特征进行前体物VOCs和NOx的精准调控。这些都需要深入的科学研究支撑，使得臭氧治理逐步走向精细化。
作为臭氧治理的先头兵，美国也曾在臭氧污染的控制历程中发生过忽视NOx减排的“战略性”失误，导致臭氧污染治理成效不足甚至污染加剧。进入上世纪90年代，美国实施了诸多针对臭氧污染生成、传输及影响机制的大型研究项目，积累了丰富的科研成果并进行了政策转化，帮助决策者“纠偏”后，治理才进入正轨。基于美国经验，《报告》建议：
在“十四五”及更长期的臭氧治理工作中，需要充分重视科研支撑和转化，通过法规或制度的设计，保障科学界及科学研究在决策过程中的支撑角色并发挥积极作用，通过持续组织大型研究计划，汇聚多种资源，涵盖污染生成、传输、暴露及健康影响等基础科学研究、政策综合分析等多种视角，为臭氧治理持续攻关。
臭氧污染生成机制复杂且随着气象、排放等条件的变化而动态变化，应当规避“统一”策略而倡导差异化、精细化的治理措施。当科学决策基础仍存在较大不确定性、政策实施效果仍然存疑的情况下，需要审慎选择特定前体污染物主导的减排策略，不要盲从特定“减排配比”，重视NOx和VOCs的协同减排。
重点关注高峰季攻坚方案、短期应急方案的有效性评估，避免病急乱投医，臭氧治理更需“急病慢疗”，着眼于夯实科研支撑基础，制定更长期的政策规划。
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