国际清洁空气蓝天日特别分享 | 《大气中国2015-2025：中国大气污染防治进程》

“十五五”开局之年，新版《环境空气质量标准》全面实施，第四个“大气十条”《空气质量持续改善行动计划（2026—2030年）》即将出台。在此关键节点，梳理既往治理进程、成效与经验，可为持续改善空气质量提供有效参考。

为此，亚洲清洁空气中心编制了旗舰报告《大气中国2015-2025：中国大气污染防治进程》，系统性回顾并总结了2013-2025年我国三个清洁空气行动计划【即《大气污染防治行动计划》(2013-2017)、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(2018-2020)和《空气质量持续改善行动计划》(2023-2025)】的实施进程。报告通过纵向梳理不同阶段治理政策的进展与成效，为“十五五”及更长时期的空气质量改善提供经验参考，也可为更多面临空气质量改善需求和挑战的亚洲发展中国家提供借鉴。

报告封面

报告主要围绕以下方面展开，进而总结了三个清洁空气行动计划的关键措施进展与实践经验。

 01 治理成效评估 

过去十余年，我国在经济快速发展、能源消费总量持续增长、工业化与城镇化水平稳步提高、机动车保有量快速上升的同时，环境空气质量显著改善，成为了世界上空气质量改善速度最快的国家，实现了经济发展与环境改善的“双赢”。

2013-2025年国内生产总值、能源消费量、民用汽车保有量与主要空气污染物浓度变化
数据来源：国家统计局；生态环境部

报告同时呈现了三个清洁空气行动计划及相关政策中有关空气质量和污染物排放的量化目标和实际完成情况，通过直观的数据彰显了治理成效。

我国清洁空气行动计划与相关政策中有关空气质量和污染物排放的量化目标及完成情况
数据来源：国务院、生态环境部

全国总体和重点区域空气质量显著改善

2015年以来，全国339个地级及以上城市和重点区域的细颗粒物（PM_2.5）、可吸入颗粒物（PM₁₀）、二氧化硫（SO₂）、二氧化氮（NO₂）和一氧化碳（CO）的整体年均浓度均呈显著下降趋势，优良天数和达标城市数量大幅增加，重度及以上污染天数有效减少。京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原三大重点区域，空气质量均显著改善，优良天数比例均增加10个百分点以上。

全国大气污染物排放量大幅下降

得益于一系列排放控制政策的出台和实施，全国主要大气污染物SO₂、NOx和PM的排放量快速下降，实现了大气污染物排放量与经济水平和能源消费的逐步脱钩。在此期间，三项污染物的排放量均从千万吨级减至百万吨级，降幅分别达到89.1%、60.2%和70.8%，主要大气污染物 SO₂、NOx和PM的年度排放量均从千万吨级降至百万吨级。

2013-2024年全国主要大气污染物排放量
数据来源：国家统计局

清洁空气行动可产生显著的碳减排协同效益

2013-2025年，全国万元GDP的CO₂排放量保持下降趋势，我国实施清洁空气行动产生了可观的协同降碳效益。2013-2020年，全国累计节能10.6亿吨标准煤，减排二氧化碳24.3亿吨，占同期全国累计碳排放量的3.1%。

 02 科学能力建设 

自2013年实施《大气污染防治行动计划》以来，我国在大气环境监测、空气质量预测预报、大气污染源清单编制与来源解析、大气重污染成因与治理攻关等方面都取得了显著进展。

大气环境监测网络迅速发展，监测项目和功能不断拓展

在大气环境监测方面，我国逐步建成以城市标准站为主，结合超级站、组分站、微型站、走航监测车、卫星遥感以及无人机航测的“天-空-地”一体化大气综合立体监测网络。网络的监测项目和功能也不断拓展，高效支撑大气污染防治工作。在环境空气质量监测方面，我国建成了覆盖全部339个地级及以上城市的 1734个国控监测站点，并形成了国家-省-市-县四级环境空气质量监测网络，为精确掌握全国空气质量、考核地方环境空气质量与评估大气污染治理成效提供重要依据。

国家环境空气质量监测网络架构
数据来源：生态环境部

建立空气质量预测预报体系，高效应对重污染天气与保障重大活动空气质量

目前，我国已建成国家-区域-省级-城市四级空气质量预测预报业务体系，已实现3-7天精准预报和15天形势预测。同时建立了“预测预报-决策会商--预警发布-应急响应-跟踪评估”的重污染天气应对技术体系，为重污染天气应对和重大活动的空气质量保障提供有力支撑。

“国家-区域-省-城市”四级预报业务体系（左）和重污染天气应对技术体系（右）
数据来源：丁俊男等，2022.

构建排放清单编制和来源解析技术指南体系，科学支持精准治污

2013 年起，我国逐步构建大气污染源排放清单编制和来源解析技术体系。城市层面的大气污染源清单编制工作已实现常态化，重点区域城市逐年更新。在“双碳”目标下，多地还启动了大气污染物与温室气体融合排放清单编制工作，为推进精准治污提供科技支撑。

国家大气源清单编制与来源解析技术指南体系
来源：生态环境部

 03 重点污染源治理 

 固定源 

| 建成全球最大清洁煤电体系与可再生能源体系，电力行业清洁转型成效显著

2013-2025年，全国火电装机总量和发电总量均呈上升趋势，但火电大气污染物排放量大幅下降，PM、SO₂、NOx排放总量均下降90%左右。一方面，以超低排放改造为代表的治理工程发挥关键作用，我国建成了全球最大的清洁煤电供应体系，并针对火电厂构建了覆盖排放标准、技术路线、工程规范、环境监测、运行管理的全流程污染防治技术标准体系。另一方面，加快淘汰关停小火电推进源头减排，重点关停不符合能效环保要求的机组，十年来累计淘汰煤电落后产能超过1亿千瓦。

与此同时，电力行业整体的装机结构和发电量结构持续优化。新能源已成为我国发电装机容量和发电量增量的主体，助力我国构建起全球最大、发展最快的可再生能源体系。

能源电力清洁低碳转型相关数据
数据来源：国家统计局；中国电力企业联合会

| 排放标准升级引领重点工业行业深度减排，结构调整与差异化管理齐发力推动清洁转型

在重点工业行业，污染物减排曲线与工业经济增长曲线的“剪刀差”不断扩大，标志着我国工业经济增长与污染物排放的实质性脱钩。这背后，是一系列精准治污政策的出台和有效实施。

2013-2024年工业增加值、工业能源消费总量与工业源大气污染物排放量变化
数据来源：国家统计局；生态环境部

在排放标准方面，我国相继出台了涵盖水泥、石化等多个行业在内的30余项工业大气污染物排放标准，构建了健全的污染排放控制标准体系。钢铁、水泥、焦化三个重点行业陆续实施超低排放改造，显著提升行业清洁化水平，带动了治污技术的创新和治理装备的升级。在技术路线方面，我国重点工业行业的治污技术路线不断发展，经历了从实施脱硫、脱硝、除尘的末端治理到关注有组织、无组织和清洁运输的全过程管理，再到推进减污降碳协同治理的新阶段。

期间，我国从淘汰落后产能、化解过剩产能、严禁新增产能、制修订产能置换办法以及燃煤锅炉的淘汰和改造等多方面入手，科学有序控制产能扩张。2013-2025 年，针对重点工业行业的产业结构优化与调整取得显著成效。同时，我国逐步探索出以绩效分级政策为导向的差别异化环保管理模式，形成了扶优汰劣、环境管理水平不断提升的良性循环，提高了工业企业采取减排措施的积极性。

 移动源 

自2013年以来，我国移动源活动水平持续提升，货运周转量、机动车保有量、工程机械保有量、港口吞吐量等关键指标显著增长，但主要污染物排放量总体呈下降态势，这主要源于移动源污染治理从重点突破到系统深化、从传统管控到精准治污的转变。2013-2025年间，我国逐步形成了以结构调整、标准约束与精准监管协同推进的移动源综合治理路径。

2013-2024 年机动车保有量、大气污染物排放量变化情况
数据来源：清华大学EMBEV-China模型

| 推动货运、能源结构与装备更新，深化移动源结构性减排

通过优化运输结构，持续推进大宗货物运输“公转铁、公转水”，降低高排放公路运输比重；调整能源结构，加快新能源机动车和非道路移动机械推广应用，引导船舶多路径清洁能源替代，推动零排放转型；加快淘汰高排放老旧运输装备，为清洁化转型释放空间，从而在系统层面降低移动源排放强度与总量。

| 快速升级排放标准与油品标准，夯实移动源深度减排基础

通过持续升级并严格执行机动车、非道路移动机械和船舶排放标准，同步提升油品质量标准，构建更为严格的刚性约束机制，有效压低单位排放强度。整体上，标准体系的迭代带动了燃油品质、发动机技术与排放控制技术的协同优化和升级，为从源头深化移动源减排奠定了坚实基础。

| 强化智慧监管与分区分级施策，构建移动源精准治理体系

整体上，移动源监管体系逐步从以出厂达标和末端抽查为主的初级阶段，迈向以制度完善、技术支撑和全生命周期监管为特征的系统化治理阶段。依托排放控制区实施分区、分类的差异化管控，并充分利用多元化的监管手段和持续升级的监管技术，推动移动源排放监管向高效化、智慧化转型，提升监管效能，助力精准治污。

 面源 

自 2013 年以来，中国面源污染治理体系逐步走向精细化管理和新技术驱动的阶段，覆盖民用散煤治理、扬尘治理、餐饮油烟等多领域。经过十余年发展，面源治理呈现措施体系化、监管数字化、责任清单化、技术路径多元化的趋势，为PM_2.5浓度持续下降和重污染天气减少发挥了重要支撑作用。

| 扬尘治理迈入精细化与智能化阶段，城市降尘水平显著下降

针对扬尘污染，我国从制度构建、精细化管理、技术驱动等方面逐步优化管理方式，扬尘控制水平显著提高，成为改善城市空气质量的重要抓手。经过十余年的持续治理，北方地区城市降尘水平已从2013年最高时30余吨/月·平方公里下降到目前的10吨/月·平方公里以下。

04 保障措施

自 2013 年起，中国逐步构建起以法律法规为基础、以行政手段为支撑、以经济政策为引导的大气污染防治保障措施体系，涵盖法律、行政法规、地方性法规在内的大气污染防治法律法规体系逐步健全，为大气污染防治提供刚性约束。

多地深化区域联防联控机制，提升大气污染治理效能

在行政手段方面，区域大气污染联防联控从试点探索逐步走向制度化、常态化。经过十余年的实践，我国已初步形成较为完善的区域大气污染联防联控体系。在三个重点区域外，天山北坡、成渝、东北、长江中游、粤港澳大湾区也已建立了联防联控机制，形成了全国八大区域开展联防联控的工作格局。

大气污染防治专项资金规模逐年提高，管理体系规范化持续改进

在经济手段方面，逐步建立以财政奖补、税费约束和金融引导为核心的环境经济政策体系，加大大气污染防治资金规模、用环境保护税取代排污收费制度等政策有效发挥经济杠杆的引导作用。其中，大气污染防治专项资金在十余年间支持各地建成了一大批大气污染治理重点项目，取得显著成效，成为大气污染治理的有效政策杠杆。

新标准引领下的“十五五”展望

2026年3月，我国正式实施《环境空气质量标准》（GB 3095—2026），对大气污染防治提出了更高要求。以此为引领，需持续推进产业、能源、交通绿色低碳转型，多污染物协同减排和治理体系现代化建设，不断提升空气质量改善水平。

未来，持续降低PM_2.5浓度、稳步迈向25μg/m³浓度水平将成为我国空气质量管理的重要目标。对此提出以下展望：

| 产业升级与绿色转型方面，可重点围绕能源结构优化、工业综合治理、交通运输绿色转型三大方向系统推进。

• 在能源领域，依托电力行业绿色转型拉动煤炭消费总量稳中有降，持续实施煤电机组、工业锅炉升级改造工程，全面推进散煤替代工作；同步加快布局新能源项目，初步建成以新能源为主体的新型电力系统。

• 在工业领域，聚焦高耗能高排放行业实施深度改造，针对平板玻璃、陶瓷、耐火材料、有色金属冶炼、化工等行业开展全流程超低排放改造，积极推广氢冶金等近零排放先进工艺；严格管控行业过剩产能，落实“以钢定焦”管理要求，有序退出冗余焦化产能。

• 在交通领域，着力从运输结构与用能结构两方面加速绿色转型。一方面，深化货运结构优化调整，促进多式联运发展，持续推动大宗货物“公转铁”“公转水”，加快构建绿色高效运输网络；另一方面，推动交通用能结构转型，发展绿色运力，推动新能源重卡规模化应用，打造绿色航运走廊，并对港口、机场等配套的非道路移动机械落实“应电尽电”的改造要求，全方位降低交通领域化石能源消耗与污染物排放。

| 在多污染物协同管控方面，重点强化 NOx与 VOCs 协同治理、农业面源精细化管控和非常规污染物协同控制。

• 针对NOx与VOCs的协同治理，需将全挥发区间有机物统一纳入监管治理范畴，对冶金、焦化、水泥工业实施全过程深度治理；挖掘石化、交通运输、生活溶剂及家用源VOCs减排潜力；将I/SVOCs等关键组分纳入精准治理体系，重点依托污染物活性特征实施精准高效减排。

• 针对农业面源的管控，需以源头减量、精细管控为抓手削减农业氨排放，推动秸秆资源化高值利用；推动实现规模化畜禽养殖场氨排放有效减少，三大粮食作物化肥利用率持续提升，秸秆综合利用率维持较高水平。

• 针对非常规污染物的协同管控，需同步治理持久性有机物、臭氧层损耗物质、汞类污染物；搭建大气全组分智能感知监测平台，建立风险导向型管控机制；将各类有毒有害物质纳入排污许可与考核体系，同步实现污染物总量减排、环境风险防控双目标，推动大气污染治理从单一污染物管控向多组分协同防控转变。

| 在构建现代化生态环境治理体系方面，重点围绕法规标准、治理工具、政策创新、长效机制四大维度补齐治理短板，夯实治理基础。

• 落实《生态环境法典》相关要求，完善产品和排放标准体系，推进 VOCs 环保税实施，研究制定移动源污染防治条例，制修订污染排放、产品质量标准，为各类减排改造、环境管控提供法定依据。

• 丰富创新环境治理政策工具，强化生态环境、绿色生产、低碳发展等领域资金和“两重两新”（“两重”指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，“两新”指推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新）政策的合力；探索金融工具和社会资金参与空气质量改善相关措施的机制和路径。

• 加强大气氧化性演变规律和机制研究，提升精准预测能力；构建“天地空”一体化立体监测网络，提升污染源智慧监管能力，实现从感知到认知的智慧化转型；构建“机理-感知-模拟-治理-管控”创新链，支撑区域差异化中低浓度大气污染系统治理。

• 健全环境治理长效机制，加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，完善污染天气应对机制，聚焦高排放企业和产业集群，实施分阶段差异化生产和运输调控。

整理    朱妍
审核    张伟豪
排版    徐皛
图源    《大气中国2015-2025：中国大气污染防治进程》